我国行政问责法制化思考（三）

日期：2011年10月28日

（三）行政问责程序法制化。

      英国著名法学家威廉•韦德指出：“程序不是次要的事情。随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正权力才可能变得让人容忍。” 公正的程序就像阳光，照亮权力的运行。行政问责法制化关键在于健全问责程序，使责任追究的启动、运行和落实做到有法可依，让问责活动在阳光下接受人们监督。因此首先应完善人大机关问责程序。根据宪法和法律规定，全国人民代表大会及其常务委员会、地方各级人民代表大会及其常务委员会有罢免权、撤职权。作为一种问责方式，罢免和撤职程序在上述法律中有原则性的规定，特别是在《各级人民代表大会常务委员会监督法》，对撤职案的提出、调查、审议以及表决一系列程序做了具体的规定。不足的地方是撤职案的提出、调查、审议以及表决几方面程序有待进一步细化。如撤职案的提出是由人大常委会五分之一以上的组成人员书面联名向常务委员会提出，由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议。如果主任会议决定不提请常务委员会会议审议，法律应当规定后续程序或法律后果。调查、审议程序应当规定被撤职对象的有关权利，调查人员的职权和义务等。全国人大应当制定专门的《人民代表大会及其常务委员会罢免、撤职程序法》。

      其次，统一和完善行政机关内部问责程序。涉及行政处分的，应当严格根据《公务员法》、《行政监察法》规定的程序实施。涉及追究其他责任的，应当统一问责程序，制定全国统一的《行政问责程序法》。 行政问责程序应当详细规定四阶段的程序：一是启动程序，即问责事由出现后问责程序的启动阶段。全国统一制定《行政人员职业道德操守》，规范问责事由。建立制度化的信息收集渠道和办理情况的反馈渠道，政协机关、人民团体、新闻媒体、人民群众等可以向专门设立的部门提出追究责任的建议、举报、控告等，该部门应当初步调查核实决定是否向上级部门汇报决定是否进入调查程序；二是调查程序，即组织有关部门与人员对问责事由进行彻底调查，了解真实情况，分清责任。应对调查人员的组成、职权、义务和责任、证据收集、调查意见、时限等作出详细的规定；三是处理程序。首先由调查部门与人员根据调查的情况，提出问责初步处理的意见，召集调查人员和被问责对象，听取被问责对象的申辩，被问责对象有权提出相关证据。根据调查情况和被问责对象的辩解，由职权部门或行政首长决定，形成最终问责结论。调查人员与处理决定人员应当分离，以保证客观公正；四是监督程序。行政问责的结果应当接受人大机关、上级部门、新闻媒体和人民群众的监督，应当保证信息公开。

（四）行政问责的监督实施法制化。

1、完善党的领导方式，实现党对行政问责的依法监督
      中国共产党是执政党，是社会主义事业的领导核心，党的领导地位在宪法序言中得到确立。中国共产党始终坚持党要管党、从严治党、党管干部的原则。执政党依据《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》，对政府部门中具有党员身份的行政人员追究责任。但是，执政党的问责不能替代行政问责本身。执政党要对行政问责进行领导，这是对行政权行使最强有力的监督。当前由于整体法制水平不高，党对行政问责的监督主要是依据政策，缺乏制度化的监督机制。因此，党要改善领导方式，从政策型转为法治型，实现对行政问责的依法监督，使党对行政问责的监督法律化、制度化，保证行政权力正确行使。

2、加强人大及其常委会对行政机关内部问责的监督。
      我国宪法规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。因此，人大机关除了依据本身的权力对行政人员进行问责外，还有对行政机关广泛的监督权力，行政机关接受人大监督的宪政内涵就是行政机关必须在宪法范围内行使权力。目前监督运行并不理想，需要完善相关规定，使人大监督规范化、程序化。《各级人民代表大会常务委员会监督法》规定了各级人民代表大会常务委员会对政府工作实施监督，听取和审议本级人民政府的专项工作报告的议题，议题内容包括在执法检查中发现的突出问题等六方面反映的问题。 由此可以看出，人大常委会拥有广泛的途径掌握行政机关工作中存在的问题，并且有权采取听取报告、询问和质询、调查、审议等方法对行政机关及其工作人员进行监督。其中，对于发现问题需要行政机关内部追究有关人员责任的，人大常委会有权对此进行监督。对于违法违纪行为或损害行政机关形象的行为没有追究责任的，人大常委会依法有权提出质询，成立特定问题调查组进行调查，要求行政机关作出解释或处理；必要时可以依职权对有关人员进行问责，如提出撤职、罢免案，启动撤职、罢免程序。在目前我国立法中，对询问、质询、调查程序还应进一步完善完善，对这种监督程序进作出具体规定，增强其操作性。

3、规范社会监督渠道，保障社会公众对行政问责的监督。
      社会监督主要表现为公民监督、新闻监督和人民监督员监督三种形式。这三种监督都是一种民主监督、权利监督。当前囿于监督渠道的限制，社会监督的作用还没有充分发挥出来。因此，必须拓宽社会监督渠道，增强行政问责的透明度，使行政问责在阳光下运行。公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出控告或者检举的权利。 但对于如何行使这些权利，相应的操作规定却很少。建议对行政问责立法规定公民享有对行政问责过程的知情权，对不依法行政问责享有控告、检举的权利。同时确保公民的参与权，完善行政投诉工作机制。

      新闻监督是新闻舆论对国家权力的监督，是民主政治发展的必然要求。没有新闻媒体自由报道，行政行为都将在暗箱之中，信息不透明，社会不知晓，问责就无从谈起。通过新闻媒体，广大人民群众可以了解问责事件处理情况，使行政问责接受社会监督。政府也可以通过各种媒体来公开自己的政策和行为，公开各部门的责任目标，主动接受人民的监督和是审查；建立起群众与政府之间畅达的交流通道。但由于新闻媒体具有很强影响力，容易形成偏激的舆论导向，对处理行政问责案件各方面可能产生负面影响，因此要注意立法规范新闻机构报道客观公正性。目前新闻监督还不规范，应从立法上加以规制。人民监督员制度也是对行政问责工作进行监督的一条重要途径。政府行风行纪监督员制度在我国已将普遍开展了起来，但仍然要从制度上规定人民监督员对行政问责事项监督的职责和履行职责的保障。

四、结 语
      行政问责制是我国社会经济文化不断发展过程中的一项行政体制改革措施，是加强政治文明建设的重要组成部分，其目的在于预防，而不在于惩治，其根本不在于追究行政官员的责任，而是要通过对行政责任的有效追究，加强对权力的制约和监督，不断优化和完善行政问责制度。“有权必有责”是一种公众利益至上的行政理念，树立这种理念才能真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。

      行政问责法制化将是一个复杂而艰难的过程，如何实现行政问责与我国行政体制、干部人事制度和传统官场文化协调，是行政问责法制化面临的一个重大问题。但我们已经有了良好的开端，各地的实践为行政问责法制化积累了宝贵的经验。真正的问责，既来源于制度的硬性规定，也来自社会各界监督的压力，还来自行政人员的道德自觉。针对目前行政问责制的现状，我们要尽快完善行政问责的法制建设，使之规范化的运作，形成良好的政治氛围，从而深入推进我国的政治体制改革。

顾杰：《论我国行政问责制的现状与完善》〔J〕，载《理论月刊》，2004年第12期，第5页。
韩剑琴：《行政问责制——建立责任政府的新探索》〔J〕，载《探索与争鸣》2004年第8期，第20页。
周仲秋：《论行政问责制》〔J〕，载《.社会科学家》，2004年第3期，第128-130页。
美国政治哲学家曼斯菲尔德对执行权（行政权）的本质作过极为深刻的研究，他详尽论述强大执行权的必要性与执行权受各种约束的必要性之间紧张关系，他说：“对于采用宪政体制的人们来说，最困难的也是最有必要的事情，莫过于对执行权是什么做出一个规定。”参见【美】哈维•Ｃ•曼斯菲尔德著，冯克利译：《训化君主》〔M〕，译林出版社，2005年5月版，第334页以下。
【法】卢梭著，何兆武译：《社会契约论》〔M〕，商务印书馆，1980年版，第31页。
《马克思恩格斯全集》〔M〕，第1卷，人民出版社，1956年版，第279页。
《列宁全集》〔M〕第10卷，人民出版社，1987年版，第313页。
【古希腊】亚里斯多德著，吴寿彭译：《政治学》〔M〕，商务印书馆，1965年版，第319页。
 同上，第169页。
 同上，第319页。
 【英】洛克著，叶启芳、翟菊农译：《政府论》（下）〔M〕，商务印书馆1982版，第91页。
 【法】孟德斯鸠著，张雁深译：《论法的精神》（上）〔M〕，商务印书馆，1961年版，第154页。
 【美】汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著，程逢如等译：《联邦党人文集》〔M〕，商务印书馆1997年版，第264页。
 周叶中主编：《宪法》（第二版）〔M〕，高等教育出版社、北京大学出版社，2005年3月第2版，第314页。
 陆彩鸣、徐小军著：《中国行政问责制建设的现状、缺陷及完善》〔J〕，载《中国发展》2008年第4期，第34页。
《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》第二条规定的问责对象是现任市政府领导，市政府各职能部门、直属机构、派出机构、直属事业单位和各区、县（市）政府的行政主要负责人。
《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》第六条。
江苏淮安市的《行政问责暂行办法》初步注意到了这个问题。《淮安市人民政府行政问责暂行办法》第八条（二）规定：“市长或市长委托的副市长、秘书长听取被问责的对象汇报情况后，认为行政问责对象不属于问责情形的，可以终止问责；对有本办法第五条规定情形之一，且事实清楚的，市长可以决定或者提交市政府常务会议讨论后决定追究责任的方式；认为需要进一步调查核实的，可责成市监察局等部门组成调查组进行调查； ” http://jw.huaian.gov.cn/jsp/news/content.jsp?articleId=78049
周亚越：《行政问责制比较研究》〔M〕，中国检察出版社，2008年6月版，第226-228页。
《大连市政府部门行政首长问责暂行办法》第十一条 http://rhj.dl.gov.cn/info/157769_160518.htm。
凯尔森著，沈宗灵译：《法和国家的一般理论》〔M〕，中国大百科全书出版社，1996年1月版，第141页。
《中华人民共和国宪法》第三条第二、三款。
《中华人民共和国宪法》第三条第一款。
《中华人民共和国宪法》第八十六条条第二款。
《中华人民共和国宪法》第一百零五条第二款。
龚群著：《政治信任：合法性与合规范性》，载《天津社会科学》（J），2007年第1期，第23页。
刑事责任是指刑法规定的责任，是针对具有严重社会危害性行为的处罚。在责任承担上，公务员与普通老百姓没有区别，适用刑事诉讼程序追究。行政法律责任是指法律规定证明针对行人员的特别责任，即《行政监察法》、《公务员法》规定得行政处分，即警告、记过、记大过、降级、撤职、开除五种。民事责任是指行政行为违法造成公民经济损失而应承担的赔偿责任。
我国有些地方也在尝试对公务员行为进行规范。如辽宁省辽阳市2006年10月制定了《辽阳市国家公务员公务行为守则》，对公务员文明办公、公务迎往、公务约会、公务举止、公务言谈、公务服饰、廉政俭政和学习培训等作了详细具体的规定，不足的地方是守则缺乏相应的具体操作程序和责任作保障。见http://www.lyhw.gov.cn/Info/UploadFiles_8957/200610/20061020171637916.doc.
网上报道：2007年3月，某市公安局出台的引咎辞职暂行办法，规定：包养情妇、嫖娼造成恶劣影响的，要引咎辞职。这一规定违反《公务员法》和《行政机关公务员处分条例》的规定。《公务员法》第五十三条规定：公务员“参与或者支持色情、吸毒、赌博、迷信等活动” 应当受到行政处分；《行政机关公务员处分条例》第二十九条、三十一条规定：公务员包养情人的,吸食、注射毒品或者组织、支持、参与卖淫、嫖娼、色情淫乱活动的，给予撤职或者开除处分。构成犯罪的，应依法追究刑事责任。可见，公安机关用引咎辞职来代替行政处分，客观上可能造成公务员责任淡化，使责任人可能异地为官，使责任追究失去应有的作用。详见http://www.law.cn/News/yaowen/2007330111959.htm.
威廉•韦德著，徐炳等译：《行政法》[M]，中国大百科全书出版社，1997年1月版，第93页。
在全国政协十一届二次会议上，全国政协委员、贵州省高级人民法院副院长李汉宇在提案中建议，国家应尽快以行政法规的形式制定《行政机关公务员问责办法》，同时，健全并统一高官问责制度。见《制定行政机关公务员问责办法》http://legaldaily.com.cn/zbzk/2009-03/31/content_1079630.htm
《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第九条。
《中华人民共和国宪法》第四十一条。