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我国行政问责法制化思考（二）
日期：2011年10月28日
二、我国行政问责的现状与问题建国后特别是改革开放以来，党和政府对从严治党、从严治政、对有问题的领导干部进行责任追究的工作始终没有放松过。特别是针对我国上世纪九十年代末本世纪初重大安全责任事故频发，国务院于2001年首次颁布了《特大安全事故行政责任追究的规定》，就特大安全事故问责进行规范。全面启动行政问责制始于2003年的“非典”时期，时任卫生部部长的张文康、时任北京市市长的孟学农因隐瞒疫情和防治不力而被免职。《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《全面推进依法行政实施纲要》等文件出台，问责制引起实务界和理论界的高度关注与重视。2003年以来，我国很多地方政府相继制定了行政问责制方面的规范性文件。2003年8月,湖南省长沙市出台《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》。继长沙之后,全国不少省市积极跟进。2004年1月,天津市颁布《行政责任问责制试行办法》。同年7月,《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》正式实施。2006年，温家宝总理在十届全国人大四次会议上所作《政府工作报告》中指出，要“建立健全行政问责制,提高政府执行力和公信力”。2006年9月4日,温家宝总理在“加强政府自身建设,推进政府管理创新”在电视电话会议上再次强调，要“按照权责一致、依法有序、民主公开、客观公正的原则,加快建立以行政首长为重点的行政问责制度”。 针对温总理代表中央政府这一明确要求，云南、海南、甘肃、山西、山东等10多个省(市)随后相继启动行政问责制，制定了相关的规范性文件。从我国行政问责实践看，主要存在以下几方面的问题：
1、行政问责缺乏统一的制度架构。
从近年来全国各地实施情况看，行政问责缺乏统一的制度架构，忽视上位法对行政问责的规范效力。上位法规范对下位法的优先效力是我国社会主义法治原则的重要组成部分，是维护国家法制统一的重要保障。宪法第55条规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”《立法法》第79条规定：“法律的效力高于地方性法规、规章。”很多省市在制定当地行政问责制规范性文件时，忽视了上位法的规定。比如，行政问责中问责形式大多规定了“停职检查”。我国《公务员法》没有对这一责任形式作出规定，《行政监察法》规定“暂停执行职务”是调查中的一项调查措施，不是责任形式。此外，许多省市规定了问责事由、责任形式以及相关程序与《行政监察法》、《公务员法》也存在不一致的情形，造成政出多门，无所适从，一定程度上可能在实践中弱化上位法的严格实施。
2、没有严格遵循我国宪法规定的责任制原则。
在行政问责中，责任追究应当符合责任制原则。责任制原则是指国家机关及其工作人员行使职权、履行职权均应对其后果负责。 我国宪法规定，一切国家机关必须实行工作责任制。责任制有两种形式，即集体负责制和个人负责制。集体负责制的设定是基于公权力的性质，为了更好的充分发挥集体智慧；个人负责制是为了发挥决策效率。根据宪法规定，人大机关是委员会形式的集体负责制，国务院及其所属部委、地方各级人民政府都实行行政首长负责的个人负责制。行政首长对职权管辖范围内的重大事务有最终的决定权,并承担由此所产生的政治责任和法律责任。通过行政首长的负责，最终实现行政机关对人民代表大会的负责。行政决策尽管不排除发扬民主、集思广益，但最后的行政决策权是由行政首长本人作出的，如出现疏忽或重大失误，应当追究行政首长的责任。协助行政首长工作的副职，下属应当对行政首长负责，这是行政权行使的一般原理，是我国宪法和政府组织法的规定。在许多行政问责规定中，笼统的把行政人员“独断专行、决策失误”作为一种重要的问责事由，没有区分个人负责制与集体负责制的关系。一方面削弱了行政首长的责任，因为他可以在行政决策时通过集体研究，共担责任来规避责任追究；另一方面不利于责任追究的制度化，弱化责任追究的效果。
3、问责途径单一，缺乏外部约束。
问责途径是指通过何种方式、程序追究行政人员责任。目前，除党委依据党纪追究党的干部责任外，主要是行政机关内部问责，行政机关上级对下级的问责、同级对本部门行政人员的问责，学者们称为“同体问责”，而不重视人大机关的问责，也忽视了社会力量对行政问责的监督和问责信息的公开，因此容易异化为权力斗争和铲除异己的工具。因此，应当强化异体问责，主要包括人大、民主党派、司法机关、新闻媒体、社会公众等对执政党组织和政府的问责。 相对于同体问责,异体问责是一种更有效、更具有公信力的问责方式，因为行政问责的本质是依据宪法、法律监督政府的行为，而吸纳民意，监督政府的行为是深化异体问责的核心内容。因此，只有加强异体问责,才能对政府产生应有的政治压力和制约作用。
4、问责程序设置简陋，责任方式配置不合理。
首先，问责程序简单化。各地行政问责程序不一，大多极为简单。以长沙市人民政府制定的《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》为例，主要问题是：
（1）在程序上没有区分不同法律地位的问责对象设置不同的程序。 副市长与秘书长、局长、委员会主任，派出机构负责人、事业单位负责人有不同的法律地位；市政府组成人员与县区政府组成人员是根据不同层级的人大选举或任命的，他们对人大负责和对上级负责是不同的法律关系，一概由是人民政府问责并适用同样的程序是不适合的；
（2）问责主体不清晰。根据长沙市的规定，笼统的由“市人民政府”作为主体问责， 是市人民政府组成人员集体表决决定进行问责，还是承担市长负责制责任的市长代表市人民政府问责，没有规定清楚，导致问责的启动和决定不规范。
（3）缺乏问责调查程序。调查是查清事实的重要活动，既要将事实查清，又不能妨碍行政机关的正常活动。《暂行办法》只粗略规定“责成有关部门进行调查核实”，既没有规定调查组的组成、权限，也没有规定调查人员的义务与责任；
（4）回避制度简单。《暂行办法》第八条规定：“行政问责调查处理实行回避制度。有关工作人员与行政问责对象有血缘、亲戚关系或其他利害关系，可能影响公正处理的，应当回避。”“有关工作人员”范围是哪些，除调查人员外，是否包括作出处理决定的人员；没有回避的，被问责对象怎么救济？；
（5）没有对问责程序阶段的时间进行限定，造成问责时间上的随意性。全国各地的问责规定大多存在以上问题。
其次，责任方式配置不统一，不合理。统计各地的问责方式有：诫勉谈话、责令作出书面检查、通报批评、取消当年评优评先资格、公开道歉、公开谴责、限期整改、调整工作单位、停职检查、行政处分、建议免职、责令引咎辞职。 有的甚至把责任方式细化到“责令在市政府常委会议上作出书面检查”、“通过市级主要新闻媒体向社会公开道歉” 。各地一般从中选取几种作为问责方式，这种不一致的现状不利于行政问责制度的形成。另一方面是责任配置不合理，把法律规定的行政处分责任与其他责任混在一起，损害了追究责任的严肃性，可能导致凭领导个人意志问责，也为严重违法违纪的行政人员逃避问责提供了依据和机会。
三、我国行政问责法制化的思考
把行政问责纳入到法制化的轨道是依法行政的重要保障，以理性的方式思考行政问责法制化的路径，并不是使行政人员头上的责任锁链越多越好。与消极和中立特征的司法权不同，行政权本身是管理社会的一种积极的、具有进取性的权力。行政问责所追求的是约束行政权在法律和道德范围内行使，使这种权力得到充分的行使，这样才能做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”
（一）以宪法和法律为依据构建统一的行政问责法律制度。
法律秩序不是一个相互对等、如同在同一平面上并立的诸规范的体系，而是一个不同级的诸规范的等级体系。一个规范的创造为另一个规范所决定，后者又来自一个更高的规范，一直到基础规范为终点，这一最后规范成为整个法律体系统一体的最高理由。 宪法是我国的根本法，法律是行使国家立法权的最高国家权力机关的立法，一切国家机关都必须遵守宪法和法律。建立行政问责法律制度，其正当性和效力依据是宪法和根据宪法制定的相关法律，上位法的规范效力不能忽视。
首先，行政问责制度的建立必须以宪法为基础。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。 国家行政机关本质上是对人民负责，这是建立行政问责制度的宪法基础。不论是行政机关内部问责，还是人民代表大会及其常务委员会对行政机关及其工作人员问责，最终体现的是人民的主权性质的权利要求，国家机关对人民承担的的义务和职责。行政问责既是国家机关本身监督行政权行使的职权行为，又是对人民承担的义务和职责，因此不得放弃或滥用“问责”。 “运动性的问责”、 “人治式的问责”都是违反宪法精神的。
其次，问责的责任对象必须以宪法依据。中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则， 国务院实行总理负责制，各部、各委员会实行部长、主任负责制， 地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。 这些宪法规定是确定责任主体的基本依据，对行政负责人员追究责任应遵循宪法原则。在完善行政问责制度时，应当依法正确处理好民主决策和个人责任的关系。对以政府名义作出的行为需要追究责任时，行政首长是第一问责对象；对行政人员的个人违纪违法行为追究责任时，行为人是第一问责对象，对任用、提拔该人员有过错或违法违纪情形的，应当一并问责。前者体现宪法确立的首长负责制，后者是个人责任原则和过错原则的要求。
再次，相关法律是行政问责的具体法律依据。近年来，我国相继制定或修改了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《公务员法》、《行政监察法》， 这些法律是建立我国行政问责制度的重要法律依据。其中，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》是建立人民代表大会及其其常务委员会问责（简称人大问责） 的法律依据。目前各级人民代表大会及其常务委员会的监督仍比较薄弱，因此要强化权力机关的异体问责。《公务员法》规定了行政人员的义务和惩戒，行政问责应当立足于该法规定的公务员义务和惩戒的内容，根据行政部门工作的不同特点进行细化。如《公务员法》第十二条第（七）项规定：“遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；”，应对“纪律”、“职业道德”提出具体要求，并规定相应的责任。《行政监察法》和国务院根据该法制定的《行政监察法实施条例》是对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察的一部重要法律，是行政机关内部实施行政问责的重要程序性规定，和《公务员法》一起构成为我国行政问责法律制度主要程序和实体性内容。总之，建立行政问责制度不能与上述法律相冲突，并应当在上位法规范的范围内予以细化和完善。
（二）行政问责事由和责任形式法制化。
目前行政问责存在的一个主要问题是问责范围和责任形式缺乏合理归类配置和法律原则指引，这样造成问责容易受领导人主观意志和群众集体情绪的影响，产生有失公平的结果。按责任性质划分，行政问责事由一般可分为违反职业道德、违法违纪责任和损害政治信任三类。违反行政职业道德是指违反从事政府行政管理工作的国家公职人员在行使公共权力、管理公共事务的活动中，处理自身与工作对象之间、上下级之间、同事之间的各种关系时所应遵循的道德规范；违法违纪指违反法律法规和行政纪律明确规定的义务；政治信任是指公民和政府之间的信任关系。政治信任本身涉及权威的存在，人们承认政治权威，服从政治权威，从而建立起一种民众与权威之间的信任关系。 政治信任不仅对于经济发展、政治稳定、社会和谐具有功能性作用，政治信任也是民主国家的构成性条件，本身对于现代政治具有重要价值。损害政治信任是对政治权威的损害。
责任方式是被问责对象应承担不利于自己的各种否定性后果的形式，它不仅具有多样性，而且应该根据责任特点分别设定。行政人员承担的责任形式可以分为法定责任、道义责任和政治责任三种。行政人员承担的法定责任是法律明确规定的责任，包括刑事责任、民事责任和行政责任。 行政问责中，行政人员的行为一旦符合责任的法定要件，即应依照法律规定追究责任，不能以其他责任替代。道义责任是指违反职业道德应承担的责任，一般体现为违反行政人员的道德操守应承担的责任，如我国许多地方把取消当年评优、评先资格、公开道歉、消除影响、作出书面检查、通报批评、公开谴责、诫勉谈话等作为问责形式。我国香港地区为规范公务员行为，制定了《问责主要官员守则》，对公务员在行使职权中涉及投资利益的申报和处理、接受利益和赞助访问、记录馈赠、离职安排等方面实行问责，值得我们内地借鉴。 政治责任则主要是损害或失去民众信任而不宜继续留在领导岗位，采取个人主动引咎辞职、人大罢免、撤职等的责任形式。
值得注意的是，行政问责法制化必然要求追究责任排除个人主观意志，接受人民监督，使其公平公正。目前我国有的被问责而免职的官员异地为官，极大的影响行政问责的严肃性和实效。我们认为，上面提到的问责事由与相应的三种责任应当合理配置，使所有行政人员的违法和不当行为都应承担相应的责任。如果行政人员的行为既违反了法律规定，又有悖于道德操守、还损害了政府权威和民众信任，就应当分别追究责任，不能以轻避重或以重惩轻。
