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我国行政问责法制化思考（一）
日期：2011年10月28日
作者：艾超编者注：本文原载于《政治与法律》2009年第10期。
【摘 要】依法追究行政人员责任的行政问责制度，是国家法律制度和国家监督体系的重要组成部分，其法理基础是人民主权原则和权力制约原则。目前行政问责制在全国各地积极推行，但存在缺乏统一的制度架构，问责程序设置简陋，责任方式配置不合理等问题。以宪法和法律为依据构建统一的行政问责法律制度，在行政问责事由、责任形式、问责程序和监督实施等方面进行完善和制度创新，有助于发挥问责制度的功能，全面推进依法行政，提高行政效率，建设法治政府。
【关键词】行政问责 人民主权 权力制约 法制化
问责制度是国家法律制度和国家监督体系的重要组成部分，是否形成健全、高效的问责制度，是衡量成熟法治国家的重要标志。中央开始对重大责任事故负领导责任的官员实行问责之后，各地便迅速形成一股强势的行政问责风暴，中央部委和地方政府部门相继出台了行政问责的文件。由于我国行政问责缺乏对制度的理性建构，全国没有形成系统化的统一制度，问责实践还存在一些问题。行政问责法制化有助于发挥问责制度的功能，全面推进依法行政，提高行政效率，建设法治政府。
一、行政问责的界定和法理基础分析
国内学术界界定行政问责，主要有以下几种观点。一种观点认为行政问责制是公众对政府进行问责的制度。行政问责制是指公众对政府做出的行政行为进行质疑，它包含明确权力，明晰责任和经常化、制度化的“问”——质询，弹劾，罢免等方方面面，是一个系统化的“吏治”规范；它不仅是指犯了错，违了法要追究，它的溯及范围还包括能力不足,推诿扯皮等看似有损“官体”的“小节”；还包括公众对政府行为以及政府本身的“合理怀疑“等方面。 另一种观点认为行政问责是行政系统对行政干部的问责制度，属于同系统内部问责。“所谓行政问责制，就是指对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给现行行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和现任追究的制度。” “行政问责是政府实现其行政责任的一种自律或自我控制，即行政自律机制，所谓行政自律机制，是政府凭借自身的行政权力所建立起的一种内部控制机制。”
上述概念忽视了行政问责活动的法律属性。对政官员的公权力行为或与公权行使有关的行为及造成的不良后果应当依法追究责任，实质是通过责任约束、限制和规范行政权力的行使。要使行政问责成为行政权力行使的一种构成性因素和一种内在的监督机制，就必须将其法制化，使行政权力的行使和相应责任构成逻辑上的必然关系。在价值规范上，行政问责应体现现代依法行政的基本理念；在实践功能上，行政权的本质决定行政问责既要保障行政权力积极、高效行使，并富有开拓性和创造性，同时又要使这种权力不脱离法治和基本道德规范的约束。 从法治要求看，行政问责是指针对行使行政权力的人员不履行或不适当履行法定职责和义务的行为，特定主体通过一定的程序，依法要求其承担否定性后果的一种追究活动。行政问责的内容包括问责主体、问责对象、问责事由、责任方式、问责程序和实施保障等方面。
行政问责是国家权力行使和监督的有机组成部分，其法理基础是人民主权思想和权力制约理论。主权学说的起源可以追溯到古希腊，而近代卢梭以公意为基础的人民主权思想是近代最有代表性的民主思想。在他的思想中，人民主权是不可转让，不可代表，不可分割的，并且是绝对性与相对自主性的统一。在卢梭看来，这种主权应属于参加契约的全体人民，人民拥有立法权，政府受托于人民，为人民的利益行使权力。卢梭说：“唯有公意才能够按照国家创制的目的，即公共幸福，来指导国家的各种力量。” 人民主权思想核心是国家一切权力来自于人民，政府的建立应该经人民同意，政府的权力应受人民的监督。在政府和人民的关系中，人民是主人，国家机关及其工作人员只是受托者。马克思在批判黑格尔的君主主权思想时，就曾以人民主权思想作为反封建主义的武器。他指出：“人民的主权不是从国王的主权中派生出来的，相反的，国王的主权倒是以人民的主权为基础。” 列宁在《三种宪法或三种国家制度》的提纲中，十分清楚地指出了民主共和制本质就是“全体人民享有全部权力。” 我国是人民民主专政的国家，《宪法》序言宣告：“中国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人。”第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”由此，人民主权原则以国家根本法形式得到确立。行政问责制本质上是以人民主权思想为理论基础，以保障人民主权的宪法原则落实而建立的一项制度，它以责任为后盾，确保权力运行不脱离人民的监督。一切政府权力都是派生性权力，其权力的本源是人民共同体。因此，作为国家行政权力的行使者，应对权力授予者承担责任。在一切行政问责中，行政官员承担的责任本质都是对人民承担的责任，问责的不同形式只是使责任最终得以实现的种种途径。
行政问责的另一法理基础是权力制约思想。在历史上，权力制约思想也可以追溯到古希腊时期。亚里斯多德从人性恶的角度论述了权力制约的必要性。他认为：“人类倘若由他任性行事，总是难保施展他内在恶性。” 尤其是“常人既不能完全清除兽欲，虽最好的人们（贤良）也未免有热情，这往往在执政的时候引起偏向。” 而相互制约是防止人们恶欲膨胀的根本途径。他说：“人之间互相依仗，而又互相限制，谁都不得创造性行事，这在实际上对各人都有利。” 除此之外，亚里斯多德还提出了官员的选任、监督等一系列权力制约的方法。洛克是近代分权学说的倡导者，他认为国家有三种权力：立法权、执行权和对外权。立法权和行政权应当分立。“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大的诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益。” 尽管洛克提到了权力分立，明确提出不同权力之间制约思想的是法国思想家孟德斯鸠。在其名著《论法的精神》一书中，孟德斯鸠明确将国家权力分为立法权、行政权和司法权，三种权力由三个不同的部门行使，相互制衡。在他看来，“有权力的人们使用权力一起到遇有界限的地方才休止。”因此，他得出结论：“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。” 对权力制约作出论述的另一作者是美国的汉密尔顿，他在《联邦党人文集》第51篇说道：“但是防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法，就是给予各部门的主管人抵制其它部门侵犯的必要法定手段和个人主动。”他还说：“如果天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制；但是经验教导人们，必须有辅助性预防措施。
权力分立与制衡是西方政治制度的主要特征，尽管各国体制结构有差异，如美国立法、行政、司法各自独立，相互制约；英、法议会制政府议会对行政的绝对控制下实现权力分立，但本质上都是实行资本主义专政，保持资本统治的有力工具。我们借鉴西方政治思想中权力制约和监督理论中的有益成分，但决不是把立法机关对行政权的监督问责视为三种权力分立的模式。我国《宪法》第3条规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”这表明我国各机关的地位并非平列，也并非三权分立。由于立法集中体现了党的主张与人民意志相统一的过程，而且法律是全国人民都须遵守的行为准则，因此，立法机关居于主导地位，而不是像西方那样“三权分立，互相制衡”。在吸取两方经典作家的权力制约思想时，应当以马克思主义为指导原则，借鉴马克思主义经典的权力制约思想。在拒斥资产阶级三权分立原则的同时，肯定其权力制约功能，充分肯定民主的地位和作用。建立、健全权力制约机制是建设民主制国家的基本环节，权力制约思想为行政问责制提供了丰富的理论基础。
